Thúc đẩy hợp tác công tư trong phát triển hạ tầng: Cần gỡ vướng đồng bộ

Phát triển hạ tầng xã hội theo phương thức PPP còn gặp nhiều vướng mắc

Phát biểu khai mạc hội thảo, ông Đỗ Ngọc An, Phó Trưởng ban Kinh tế Trung ương khẳng định: Xây dựng hệ thống kết cấu hạ tầng đồng bộ, hiện đại cả về kinh tế và xã hội là 1 trong 3 đột phá chiến lược do Đại hội lần thứ XI, XII đề ra và được Đại hội XIII của Đảng tiếp tục bổ sung, hoàn thiện.

Hiện nay ở nước ta, nhu cầu tổng vốn đầu tư toàn xã hội bình quân 5 năm 2021 - 2025 khoảng 32 - 34% GDP. Tuy nhiên tỉ trọng vốn đầu tư công bình quân 5 năm chỉ chiếm khoảng 16 - 17% tổng vốn đầu tư toàn xã hội (khoảng 2,9 triệu tỷ đồng). 

Tại nhiều quốc gia trên thế giới, bao gồm cả các quốc gia phát triển như Hàn Quốc, Canada, Pháp... và những quốc gia đang phát triển như Indonesia, Philippines... việc huy động nguồn lực xã hội thông qua phương thức PPP đã được áp dụng từ lâu và đóng góp đáng kể cho việc phát triển hạ tầng xã hội của mỗi quốc gia.

Để thể chế hóa đường lối của Đảng, Quốc hội đã ban hành Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư; trong đó quy định về công tác quản lý nhà nước, quyền, nghĩa vụ và trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan đến hoạt động đầu tư theo phương thức PPP trong 5 lĩnh vực gồm: Giao thông vận tải; điện; thủy lợi, nước sạch; y tế - giáo dục và Hạ tầng công nghệ thông tin. Chính phủ đã ban hành nhiều nghị định, thông tư để hoàn thiện khung pháp lý triển khai đầu tư theo phương thức PPP.

Trong những năm qua, việc triển khai đầu tư theo phương thức PPP đã đạt được những kết quả nhất định, góp phần hoàn thiện hệ thống kết cấu hạ tầng của đất nước.

Tuy nhiên, lãnh đạo Ban Kinh tế Trương cho rằng: Việc triển khai các dự án phát triển hạ tầng xã hội theo phương thức PPP ở Việt Nam còn gặp nhiều vướng mắc, chưa được xử lý triệt để, ảnh hưởng tiêu cực tới môi trường đầu tư PPP nói chung và việc triển khai các dự án PPP mới. 

Số lượng các dự án mới được triển khai theo quy định của Luật PPP vẫn còn hạn chế, đa phần đều là các dự án chuyển tiếp, chủ yếu tập trung trong lĩnh vực giao thông, ít được triển khai trong các lĩnh vực khác. 

Điều này cho thấy, nguồn lực đầu tư công chưa thực sự phát huy được vai trò dẫn dắt, làm "vốn mồi" để thu hút nguồn lực từ khu vực tư nhân tham gia đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng...

Trao đổi với Báo Điện tử Chính phủ, TS. Nguyễn Văn Đệ, Chủ tịch Hiệp hội Bệnh viện tư nhân Việt Nam, Chủ tịch HĐQT Tổng Công ty CP Hợp Lực băn khoăn về nguyên nhân hợp tác PPP là đúng đắn nhưng khi triển khai chưa đi được vào cuộc sống, trong đó một nguyên nhân quan trọng là chỉ số minh bạch trong quản lý DN tư nhân lẫn quản lý công chưa cao, cơ chế thiếu cụ thể, rõ ràng, chưa tìm được nhiều tiếng nói chung.

Ông Nguyễn Văn Đệ thẳng thắn chia sẻ: Khu vực tư nhân muốn tận dụng hỗ trợ thương hiệu, hạ tầng, nhân lực..., ngoài ra, các DN tư nhân mong muốn có sự chủ động, khi cần có thể quyết định mua sắm rất nhanh sát với nhu cầu thực tế.

"Với cơ chế phức tạp, tốn thời gian như hiện tại, từ xin chủ trương, đấu thầu, các quy định về dùng ngân sách, giả sử tư nhân cùng phối hợp với bệnh viện công trong một số lĩnh vực để mua sắm vật tư, đầu tư, sẽ mất đi tính chủ động, nảy sinh mâu thuẫn, không khéo phá sản. 

Tốt nhất nên có sự tách bạch, trong trường hợp đơn vị y tế thua lỗ kéo dài, nếu cần, Nhà nước có thể chuyển nhượng trọn gói cho đơn vị tư nhân điều hành hiệu quả hơn", ông Nguyễn Văn Đệ nói.

Đề xuất giải pháp đồng bộ để tháo gỡ

Bà Đỗ Thị Bích Hồng, Viện Chiến lược Ngân hàng (Ngân hàng Nhà nước) cho biết, nguồn vốn vay ngân hàng là kênh chính trong các phương thức tài trợ vốn cho các dự án PPP bởi các dự án này luôn có nhu cầu về vốn lớn.

Tính đến 31/3/2023, đã có 22 tổ chức tín dụng (TCTD) thực hiện cấp tín dụng đối với các dự án BOT, BT giao thông, tổng hạn mức cấp tín dụng là 166.819 tỷ đồng, thời hạn phổ biến 10-15 năm; tổng dư nợ cấp tín dụng là 92.015 tỷ đồng, chiếm 0,75% tổng dư nợ cấp tín dụng đối với nền kinh tế.

Nguồn vốn ngân hàng góp phần bảo đảm tiến độ, khối lượng đầu tư xây dựng các công trình giao thông, đáp ứng tốt hơn yêu cầu phát triển hạ tầng giao thông phục vụ sự nghiệp phát triển kinh tế, xã hội. 

Tuy nhiên, năng lực tài chính của không ít nhà đầu tư còn hạn chế, khó có khả năng chống đỡ khi có những biến động trái chiều. Nhiều trường hợp không đủ vốn sở hữu tham gia vào dự án theo đúng cam kết khi tổng mức đầu tư phát sinh tăng hoặc nguồn thu của dự án không đạt như dự kiến.

Đối với các TCTD, thực tế cho thấy, nguồn vốn huy động của ngân hàng chủ yếu là ngắn hạn, việc cho vay bị ràng buộc bởi quy định giới hạn về tỉ lệ vốn ngắn hạn cho vay trung dài hạn. Do đó, không hoàn toàn phù hợp với việc cho vay các dự án đầu tư cho cơ sở hạ tầng nói chung và các dự án BOT giao thông nói riêng do nhu cầu vốn của các dự án này thường lớn và dài hạn, rủi ro cao, mức sinh lời thấp, thu hồi vốn chậm.

Với giới hạn tỉ lệ trần nợ công so với GDP được Quốc hội cho phép (tại Nghị quyết số 23/2021/QH15 ngày 28/7/2021: Trần nợ công hằng năm không quá 60% GDP, trần nợ chính phủ hàng năm không quá 50% GDP, trần nợ nước ngoài quốc gia hằng năm không quá 50% GDP), việc huy động nguồn vốn ngân sách để đầu tư cho giao thông sẽ rất hạn chế.

Theo đó, để đẩy mạnh chủ trương xã hội hóa đầu tư các dự án PPP, tăng cường thu hút nguồn vốn tín dụng trong đầu tư các dự án, xử lý dứt điểm các khó khăn, vướng mắc trong hoạt động cấp tín dụng đối với dự án PPP, bà Đỗ Thị Bích Hồng nêu một số giải pháp như: Cần chọn được nhà đầu tư có năng lực thật sự, giảm thiểu rủi ro cho các TCTD trong việc tài trợ đối với các dự án cơ sở hạ tầng lớn, quan trọng, cấp bách (cần có quy định linh hoạt mức vốn Nhà nước hỗ trợ dự án phân loại theo từng quy mô, xây dựng cơ chế chia sẻ rủi ro thông qua bảo lãnh doanh thu...).

Cần tăng cường huy động các nguồn vốn dài hạn, giảm sự phụ thuộc vào nguồn vốn tín dụng ngân hàng thông qua phát hành trái phiếu trong và ngoài nước, thu hút vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI), vốn ODA vào phát triển các dự án, ưu tiên các nguồn vốn không yêu cầu bảo lãnh của Chính phủ. Nghiên cứu khả năng thành lập quỹ đầu tư cơ sở hạ tầng để quản lý phần vốn Nhà nước hỗ trợ dự án PPP…

Ông Dương Bá Đức, Vụ trưởng Vụ Đầu tư (Bộ Tài chính) cho hay: Được giao hướng dẫn các quy định về quản lý tài chính đối với các dự án PPP, khi Luật PPP có hiệu lực, Bộ Tài chính chủ trì xây dựng trình Chính phủ ban hành Nghị định số 28/2021/NĐ-CP ngày 26/3/2021 quy định cơ chế quản lý tài chính dự án đầu tư theo phương thức PPP. 

 Lãnh đạo Chính phủ đã giao Bộ Tài chính chủ trì rà soát vướng mắc Nghị định số 28/2021/NĐ-CP và đề xuất phương án sửa đổi, bổ sung; báo cáo Thủ tướng Chính phủ trong quý III/2023. Bộ Tài chính đã nhận được các ý kiến phản hồi, góp ý về nhiều vướng mắc.

Đại diện Bộ Tài chính cho rằng, để bảo đảm sử dụng vốn nhà nước thật sự hiệu quả, cần phải có quy định chặt chẽ về tiêu chí cho phép các dự án đường bộ được áp dụng mức trần vốn nhà nước trên 50% tổng mức đầu tư.

Về cơ chế chia sẻ doanh thu giảm, Bộ Tài chính cho rằng quy định sử dụng nguồn vốn dự phòng ngân sách để xử lý cơ chế chia sẻ doanh thu giảm quy định tại Khoản 3 Điều 83 Luật PPP là chưa phù hợp với quy định của pháp luật NSNN, chưa phù hợp với mục đích sử dụng nguồn ngân sách dự phòng. Cần nghiên cứu sửa đổi quy định này theo hướng bố trí một dòng ngân sách trong kế hoạch đầu tư công trung hạn để chia sẻ phần doanh thu giảm.

Một số ý kiến địa phương đề nghị Nhà nước sẽ chia sẻ doanh thu giảm cho nhà đầu tư/doanh nghiệp dự án PPP ngay khi doanh thu thực tế giảm dưới 75% doanh thu quy định trong hợp đồng, chứ không phải thực hiện điều chỉnh giá, thời hạn hợp đồng như quy định tại Luật PPP...

Về quy định các chỉ tiêu phân tích, đánh giá tính khả thi của phương án tài chính, một số địa phương bộ, ngành đề nghị quy định hướng dẫn các chỉ tiêu phân tích, đánh giá tính khả thi của phương án tài chính quy định tại khoản 8 Điều 4 Nghị định số 28/2021/NĐ-CP cho từng lĩnh vực cụ thể.

Đại diện Bộ Tài chính cho rằng, các kiến nghị (nêu trên) là phù hợp. Tuy nhiên, mỗi ngành, lĩnh vực đặc thù riêng nên việc quy định cụ thể cho từng lĩnh vực tại Nghị định rất khó đảm bảo phù hợp cho tất cả các lĩnh vực. Việc hướng dẫn cụ thể này, Chính phủ nên giao cho các bộ, ngành hướng dẫn cụ thể (nếu cần).

Với các vướng mắc tại các quy định của Luật PPP, thuộc thẩm quyền của Quốc hội. Bộ Tài chính ghi nhận và sẽ phối hợp với Bộ Kế hoạch và Đầu tư và các bộ, ngành để báo cáo các cấp có thẩm quyền xem xét, quyết trong thời gian tới.