Lại đẻ thêm ‘giấy phép con’ cho nhà đầu tư, xây dựng nhà ở

Bên cạnh một số thay đổi theo hướng tích cực về phát triển nhà ở xã hội, về cải tạo, xây dựng lại nhà chung cư..., Dự thảo Luật Nhà ở (sửa đổi) đã phát sinh một số bất cập, trong đó điển hình là việc khôi phục lại một số thủ tục hành chính mang tính chất “giấy phép con”, hoàn toàn không cần thiết trong quản lý.

Tại dự thảo Luật Nhà ở sửa đổi phiên bản ngày 28/7 có đề xuất một thủ tục mới là “công nhận chủ đầu tư” dự án nhà ở. Cụ thể tại Khoản 4, Điều 37 về chủ đầu tư và điều kiện làm chủ đầu tư dự án xây dựng nhà ở có quy định: “Trường hợp có nhiều nhà đầu tư tham gia thực hiện một dự án đầu tư xây dựng nhà ở theo quy định của pháp luật thì các nhà đầu tư này phải thỏa thuận ủy quyền cho một nhà đầu tư có đủ điều kiện quy định tại khoản 2 Điều này để được công nhận làm chủ đầu tư dự án...”.

Dự thảo luật cũng quy định về cơ quan có thẩm quyền công nhận chủ đầu tư trong trường hợp có nhiều nhà đầu tư thực hiện một dự án nhà ở: Cơ quan quản lý nhà nước về nhà ở ở trung ương (Bộ Xây dựng) công nhận chủ đầu tư đối với dự án do Thủ tướng Chính phủ chấp thuận chủ trương đầu tư, dự án có công trình nhà ở cấp đặc biệt, cấp I; UBND cấp tỉnh công nhận chủ đầu tư đối với các dự án nhà ở còn lại. Dự thảo đồng thời giao Chính phủ quy định chi tiết hồ sơ, trình tự, thủ tục công nhận chủ đầu tư dự án nhà ở.

Đây là dạng thức điển hình của một “giấy phép con” đã được báo chí, doanh nghiệp phản ánh nhiều thời gian qua.

Đề xuất này cần phải được xem xét, đánh giá toàn diện bởi các lý do sau:

Thứ nhất, quy định như trên tại Điều 37 của dự thảo luật (khoản 4) sẽ làm phát sinh thêm thủ tục “công nhận làm chủ đầu tư”, là một thủ tục hành chính hoàn toàn mới, không có trong Luật Nhà ở năm 2014.

Theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, do dự thảo Luật Nhà ở (sửa đổi) đề xuất thêm một thủ tục hành chính hoàn toàn mới (thủ tục cấp “công nhận làm chủ đầu tư” của cơ quan nhà nước) nên cần có báo cáo đánh giá tác động của chính sách đối với các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp. Trong khi hồ sơ dự án Luật Nhà ở (sửa đổi) chưa có đánh giá tác động đối với chính sách này.

Mặt khác, cũng cần có báo cáo đánh giá tác động thủ tục hành chính khi cơ quan soạn thảo đề xuất thủ tục hành chính mới.

Về thủ tục hành chính mới này, cơ quan chủ trì soạn thảo giải trình tại Báo cáo số 119/BC-BXD ngày 16/6/2023 về tiếp thu, giải trình bước đầu ý kiến tại Tổ Đại biểu Quốc hội về dự án Luật Nhà ở (sửa đổi) như sau: “Khoản 4 Điều 37 là quy định được Luật hóa từ Nghị định số 30/2021/NĐ-CP về việc xác định chủ đầu tư dự án nhà ở trong trường hợp có nhiều nhà đầu tư được chấp thuận, đây không phải là quy định mới.”

Tuy nhiên, quy định tại Điều 18 Nghị định số 99/2015/NĐ-CP quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Nhà ở năm 2014 (sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 30/2021/NĐ-CP) như sau:

“3. Trường hợp có nhiều nhà đầu tư dự án xây dựng nhà ở thương mại được chấp thuận chủ trương đầu tư theo pháp luật về đầu tư thì các nhà đầu tư này có thể ủy quyền cho một nhà đầu tư có đủ điều kiện hoặc thành lập doanh nghiệp, hợp tác xã có đủ điều kiện quy định tại khoản 1, khoản 2 Điều này để làm thủ tục công nhận chủ đầu tư dự án xây dựng nhà ở theo quy định tại khoản 4 Điều này...”.

Như vậy có thể rút ra một số nhận xét sau:

(i) Quy định của Nghị định số 30/2021/NĐ-CP chỉ áp dụng đối với trường hợp nhiều nhà đầu tư dự án xây dựng nhà ở thương mại được chấp thuận chủ trương đầu tư theo pháp luật về đầu tư, ví dụ các nhà đầu tư đã có quyền sử dụng đất và nộp hồ sơ để cơ quan nhà nước chấp thuận chủ trương đầu tư đồng thời chấp thuận nhà đầu tư theo khoản 4 Điều 29 Luật Đầu tư năm 2020.

Thủ tục công nhận chủ đầu tư theo Nghị định số 30/2021/NĐ-CP không áp dụng với trường hợp nhà đầu tư được lựa chọn thông qua đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư. Trong khi quy định tại khoản 4 Điều 37 dự thảo luật áp dụng chung cho mọi trường hợp “nhiều nhà đầu tư tham gia thực hiện một dự án đầu tư xây dựng nhà ở theo quy định của pháp luật”, đồng nghĩa việc liên danh nhà đầu tư trúng đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư, được chấp thuận nhà đầu tư theo khoản 3 Điều 29 Luật Đầu tư cũng đều phải làm thủ tục “công nhận làm chủ đầu tư”.

(ii) Quy định của Nghị định số 30/2021/NĐ-CP là “... các nhà đầu tư này có thể ủy quyền cho một nhà đầu tư có đủ điều kiện hoặc thành lập doanh nghiệp, hợp tác xã... để làm thủ tục công nhận chủ đầu tư...”, như vậy đây là một quy phạm tùy nghi, đặt ra một lựa chọn để các nhà đầu tư có thể thực hiện hoặc không thực hiện. Trong khi khoản 4 Điều 37 dự thảo luật quy định “các nhà đầu tư này phải thỏa thuận ủy quyền cho một nhà đầu tư có đủ điều kiện quy định tại khoản 2 Điều này để được công nhận làm chủ đầu tư dự án...”, tức là một quy phạm bắt buộc.

(iii) Quy định của Nghị định số 30/2021/NĐ-CP cho phép các nhà đầu tư này có thể ủy quyền cho một nhà đầu tư có đủ điều kiện hoặc thành lập doanh nghiệp, hợp tác xã để làm thủ tục công nhận chủ đầu tư. Như vậy ngoài việc các nhà đầu tư ủy quyền cho một nhà đầu tư thì còn có thêm các lựa chọn khác: các nhà đầu tư thành lập doanh nghiệp hoặc hợp tác xã để làm thủ tục công nhận chủ đầu tư. Nhưng khoản 4 Điều 37 dự thảo luật chỉ quy định một cách ứng xử duy nhất: các nhà đầu tư phải ủy quyền cho một nhà đầu tư để được công nhận làm chủ đầu tư (đồng nghĩa với các nhà đầu tư còn lại phải “đứng bên ngoài” khi dự án triển khai).

(iv) Quy định của Nghị định số 30/2021/NĐ-CP được ban hành trên cơ sở điểm d khoản 2 Điều 7 Luật Xây dựng năm 2014 (sửa đổi, bổ sung năm 2020): “Đối với dự án sử dụng nguồn vốn đầu tư hợp pháp của tổ chức, cá nhân không thuộc trường hợp quy định tại các điểm a, b và c khoản này (sau đây gọi là dự án sử dụng vốn khác) mà pháp luật về đầu tư có quy định phải lựa chọn nhà đầu tư để thực hiện dự án, chủ đầu tư là nhà đầu tư được cơ quan nhà nước có thẩm quyền chấp thuận. Trường hợp có nhiều nhà đầu tư tham gia thì các nhà đầu tư có thể thành lập tổ chức hoặc ủy quyền cho một nhà đầu tư làm chủ đầu tư. Trường hợp pháp luật có liên quan quy định về việc lựa chọn và công nhận chủ đầu tư thì việc lựa chọn và công nhận chủ đầu tư phải đáp ứng các điều kiện và tuân thủ quy định của pháp luật có liên quan”.

Như vậy, điểm d khoản 2 Điều 7 Luật Xây dựng cũng chứa đựng quy phạm tùy nghi giống như Nghị định số 30/2021/NĐ-CP. Nếu Luật Nhà ở (sửa đổi) quy định dưới dạng quy phạm bắt buộc thì sẽ dẫn đến mâu thuẫn, xung đột giữa Luật Xây dựng và Luật Nhà ở.

Từ những phân tích nêu trên, xin kiến nghị bãi bỏ quy định tại khoản 4 Điều 37 dự thảo luật hoặc quy định dưới hình thức một quy phạm tùy nghi giống như điểm d khoản 2 Điều 7 Luật Xây dựng và Nghị định số 30/2021/NĐ-CP, không quy định dưới hình thức bắt buộc để tránh làm phát sinh thêm thủ tục hành chính, làm tăng chi phí tuân thủ pháp luật cho doanh nghiệp.

Việc sửa đổi này cũng nhằm đảm bảo nguyên tắc tôn trọng quyền tự định đoạt hoạt động sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp bởi trường hợp các thành viên trong liên danh nhiều nhà đầu tư muốn làm đồng chủ đầu tư, không có nhu cầu ủy quyền cho một thành viên làm chủ đầu tư thì cần tôn trọng quyền định đoạt của doanh nghiệp.

Mặt khác theo quy định tại Điều 562 Bộ luật dân sự: “Hợp đồng ủy quyền là sự thỏa thuận giữa các bên, theo đó bên được ủy quyền có nghĩa vụ thực hiện công việc nhân danh bên ủy quyền, bên ủy quyền chỉ phải trả thù lao nếu có thỏa thuận hoặc pháp luật có quy định”. Theo pháp luật dân sự, ủy quyền là một thỏa thuận giữa các chủ thể, hình thành trên cơ sở bình đẳng, tự do ý chí, tự chịu trách nhiệm. Khi thực hiện một hợp đồng ủy quyền, các chủ thể tự nguyện ủy quyền/nhận ủy quyền, bên nhận ủy quyền thực hiện công việc vì lợi ích của bên ủy quyền.

Trong bối cảnh ấy, nếu quy định như khoản 4 Điều 37 dự thảo luật thì việc ủy quyền lại trở thành bắt buộc, trái ngược với các nguyên tắc chung của quan hệ dân sự và xâm phạm quyền tự định đoạt của các chủ thể trong hoạt động sản xuất, kinh doanh.

Ngoài ra quy định theo hướng này sẽ khuyến khích hiện tượng “mượn năng lực”: một nhà đầu tư không đủ năng lực triển khai dự án nên đã nhờ các nhà đầu tư khác cùng tham gia liên danh để được lựa chọn nhà đầu tư dự án nhà ở, sau đó bên cho mượn năng lực sẽ ủy quyền cho mình để làm chủ đầu tư.

Nguyễn Văn Đỉnh - chuyên gia pháp lý bất động sản