"Việt Nam theo mô hình song trùng trực thuộc, nên bộ máy không nhỏ được"

Tuần Việt Nam giới thiệu tiếp phần hai cuộc trao đổi với TS Nguyễn Sĩ Dũng - Nguyên Phó chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội.

Thưa ông, Hội nghị Trung ương vừa rồi đưa ra một ý là cần học kinh nghiệm trên thế giới khi tinh gọn bộ máy. Là người nghiên cứu sâu về thể chế, xin ông vắn tắt các mô hình trên thế giới?

Ông Nguyễn Sĩ Dũng: Thế giới có 4 mô hình cơ bản.

Mô hình thứ nhất là song trùng giám sát (duel supervision) mà nhiều nước áp dụng, đặc biệt là Pháp, gần ta đây là Thái Lan.

Đây là mô hình tập quyền cho trung ương khá mạnh. Bộ nội vụ giám sát các chính quyền địa phương về hành chính; các bộ chuyên ngành giám sát về chuyên môn.

Mô hình này có từ thời đế chế La Mã. Khi đế chế này xâm chiếm gần như toàn bộ Châu Âu, họ đã không phá bỏ cơ cấu quản trị bản địa, mà chỉ cử đại diện của mình xuống để cai quản.

Một phần của mô hình này đã từng tồn tại ở Việt Nam trước năm 1945, khi Pháp cử đại diện của mình đến cả Bắc kỳ, Trung kỳ và Nam kỳ.

Mô hình thứ hai là mô hình điều chỉnh (regulation), theo đó luật pháp phân chia quyền nào cho trung ương thì không phân chia cho địa phương và ngược lại. Mô hình này được áp dụng ở Anh và các nước theo truyền thống Anh-Mỹ.

Ví dụ ở Bỉ, các quyền về kinh tế được phân chia cho ba vùng, các quyền về văn hóa cho 3 cộng đồng; còn những vấn đề về ngoại giao, quốc phòng, an ninh thuộc thuộc thẩm quyền của chính quyền trung ương. Họ chia quyền như vậy, thì chính quyền trung ương không có bộ máy to lớn để quản lý kinh tế nữa.

Một ví dụ khác là Mỹ, nếu chính quyền trung ương có quyền của mình, thì các tiểu bang cũng có quyền của họ. Khi tiểu bang giữ quyền nào, thì họ có bộ máy đó để thực thi, còn trung ương sẽ không có bộ máy như vậy. Ông Donald Trump dọa bỏ Bộ Giáo dục của Mỹ là bởi vì quyền giáo dục chủ yếu thuộc về các tiểu bang. Bộ giáo dục của Liên bang chủ yếu chỉ có vai trò điều phối và hỗ trợ là chính.

Mỹ có ba cấp chính quyền là liên bang, tiểu bang và địa phương (thành phố, thị trấn). Theo mô hình này thì chính quyền Trung ương là khá bé, chỉ có 15 bộ.

Mô hình thứ ba là mô hình bổ trợ (subsidiarity). Mô hình này có nghĩa là cái gì cấp dưới làm được thì giao hết cho cấp dưới, chỉ có cái gì không làm được thì mới chuyển lên trên cho cấp trên. Mô hình này xuất phát từ bối cảnh lịch sử và triết lý chính trị đặc thù của Đức và châu Âu. Nó có nguồn gốc từ sự phát triển lịch sử và phản ánh cách các tiểu vương quốc Giéc-manh từng hợp nhất để bảo vệ lợi ích chung mà không từ bỏ hoàn toàn quyền tự trị của mình.

Nhật Bản tổ chức bộ máy theo mô hình bổ trợ. Họ chỉ có 13 bộ vì cấp tỉnh làm hết rồi. Chỉ những việc gì cấp tỉnh không làm được thì trung ương mới làm. Thành thử, theo nguyên tắc này thì bộ máy biên chế của trung ương cũng rất bé, vì họ đã phân quyền hết cho địa phương.

Về phân cấp, từ mấy chục quốc gia mà tôi được biết và có dịp đi nghiên cứu, khoảng 80% các nước trên thế giới có ba cấp chính quyền; có 15% các nước có hai cấp chính quyền; chỉ có 5% các nước còn lại là có bốn cấp chính quyền. Việt Nam nằm trong số ít nhất này.

Vậy mô hình tổ chức của Việt Nam là mô hình gì, thưa ông?

Ông Nguyễn Sĩ Dũng: Mô hình của Việt Nam là song trùng trực thuộc (duel subordination). Đây là mô hình thứ tư của thế giới. Về bản chất, các nước xã hội chủ nghĩa trước đây đều theo mô hình này. Nước ta theo mô hình này kể từ khi chúng ta ban hành Hiến pháp năm 1960.

Trung Quốc cũng theo mô hình này nhưng họ đã đổi mới rất nhiều. Họ chỉ còn tập quyền về chính trị, nhưng lại phân quyền rất mạnh về kinh tế cho địa phương; và vì thế họ cải cách và phát triển rất nhanh.

Hiến pháp năm 2013 của nước ta đã tạo nền tảng pháp lý để phân quyền nhiều hơn cho địa phương, nhưng khi làm Luật Tổ chức Chính quyền Địa phương thì chúng ta lại chưa thực hiện tốt điều này.

Mô hình song trùng trực thuộc mà nước ta đang theo biểu hiện như thế nào, xin ông mô tả?

Ông Nguyễn Sĩ Dũng: Chúng ta theo mô hình song trùng trực thuộc, tức là bộ máy trải dài theo chiều dọc từ trên xuống và theo chiều ngang, vì thế bộ máy không thể nhỏ được. Ví dụ, các sở vừa trực thuộc bộ, vừa trực thuộc ủy ban nhân dân.

Hơn nữa, chúng ta có 4 cấp chính quyền, nên bộ máy lại càng lớn hơn của các nước. Gần đây, một số cải cách đã được triển khai để giảm bớt các cấp chính quyền ở đô thị. Ví dụ, ở Đà Nẵng và Thành phố Hồ Chí Minh về cơ bản là có chính quyền hai cấp, tức là cấp trung ương và cấp thành phố là hết; ở Hà Nội có ba cấp chính quyền là trung ương, thành phố và quận.

Vấn đề là các địa phương này chỉ bỏ hội đồng thôi. Còn các hệ thống khác vẫn y nguyên.

Bên cạnh đó, pháp luật lại được thiết kế theo cách làm phình bộ máy. Ví dụ, một dự án đầu tư công phải qua mọi cấp, qua Sở Kế hoạch và Đầu tư và các sở liên quan, qua Ủy ban Nhân dân, qua Hội đồng Nhân dân, lên trên thì qua Bộ Kế hoạch và Đầu tư rồi mới lên đến Chính phủ.

Tôi cho rằng, tới đây đồng thời với việc sáp nhập các bộ, cần xem xét sửa cả luật nữa không là ách tắc khắp nơi.

Khi thiết kế lại bộ máy, theo tôi, nên theo ba cấp chính quyền như chuẩn chung của đa số các nước thế giới. Hiến pháp năm 1946 đã thiết kế ba cấp chính quyền, năm cấp hành chính, nhưng tiếc là bộ máy đó chưa đi vào vận hành nên chúng ta chưa có bài học.

Thưa ông, Tổng Bí thư yêu cầu dứt khoát từ bỏ tư duy không quản được thì cấm. Ông nghĩ cách tiếp cận đó sẽ tác động như thế nào đến (tinh giản) bộ máy?

Ông Nguyễn Sĩ Dũng: Yêu cầu từ bỏ tư duy "không quản được thì cấm" của Tổng Bí thư là một tư tưởng đổi mới quan trọng, nhấn mạnh sự thay đổi từ quản lý theo kiểu hạn chế sang quản lý theo hướng tạo điều kiện và hỗ trợ.

Tư duy "không quản được thì cấm" dẫn đến việc chính quyền can thiệp quá sâu vào nhiều lĩnh vực, tạo ra các quy định chồng chéo và cơ chế giám sát phức tạp. Điều này đòi hỏi bộ máy phải cồng kềnh để thực thi.

Chuyển từ "cấm" sang "tạo điều kiện" sẽ giảm bớt số lượng quy định không cần thiết, dẫn đến việc giảm khối lượng công việc quản lý và bộ phận nhân sự phụ trách.

Khi nhà nước tự mình gánh vác hoặc kiểm soát mọi lĩnh vực, bộ máy nhà nước sẽ phải mở rộng để xử lý các nhiệm vụ mà thực chất có thể để xã hội hoặc thị trường đảm nhận.

Tư duy "cấm đoán" dẫn đến việc phải tạo ra các quy trình phức tạp để kiểm soát, đòi hỏi nhiều cấp trung gian và sự tham gia của nhiều cơ quan. Khi các quy định được đơn giản hóa và tập trung vào giám sát thực chất thay vì kiểm soát chi tiết, các cơ quan trung gian không cần thiết sẽ bị loại bỏ, góp phần tinh giản bộ máy.

Một bộ máy nặng nề với tư duy "cấm đoán" thường làm hạn chế đổi mới, sáng tạo và tính hiệu quả trong hoạt động công. Tư duy quản lý linh hoạt, hỗ trợ sự phát triển sẽ thúc đẩy các cơ quan và cán bộ công chức chủ động tìm kiếm giải pháp mới, đồng thời giảm thiểu tình trạng trì trệ.

Tuy nhiên, việc thay đổi thói quen quản lý theo tư duy "cấm đoán" cần thời gian và nỗ lực đào tạo. Khi giảm bớt quy định và bộ máy, cần tăng cường các cơ chế minh bạch và chịu trách nhiệm để tránh lạm quyền hoặc bỏ sót quản lý.

>> Tổng Bí thư: Tinh gọn bộ máy rất khó, nhưng 'phải nhẹ đi mới bay được cao'