Khi chính trị muốn kiểm soát tiền tệ: Các Ngân hàng Trung ương trước ngã rẽ lịch sử?

Trong gần 50 năm qua, kể từ khi Chủ tịch Cục Dự trữ Liên bang Mỹ khi đó là Paul Volcker thể hiện sự dũng cảm lớn lao bằng việc nâng lãi suất lên tới 20% để dập tắt lạm phát phi mã, tính độc lập của các Ngân hàng Trung ương đã phục vụ rất tốt cho nền kinh tế toàn cầu.

Nó đã mở ra một giai đoạn thịnh vượng lịch sử và giúp làm dịu các chu kỳ bùng nổ - suy thoái. Tuy nhiên, chính thành công đó cùng với quyền lực được trao cho các nhà hoạch định chính sách cũng đi kèm cái giá mà các nhà lập pháp cho rằng giờ đây cần phải được xem xét lại.

Các Ngân hàng Trung ương, hoạt động độc lập với chu kỳ bầu cử để điều tiết nền kinh tế, đã làm rất tốt trong việc ứng phó với biến động giá cả, việc làm và những dao động mạnh trên thị trường vốn.

Nhưng họ không phải lúc nào cũng đúng.

Họ phản ứng chậm với cuộc khủng hoảng ngân hàng giai đoạn 2007-2009, duy trì lãi suất quá thấp trong thời gian quá dài sau đó, dẫn đến những cáo buộc thổi phồng bong bóng tài chính và bất động sản và để lạm phát vượt khỏi tầm kiểm soát khi các nền kinh tế mở cửa trở lại sau đại dịch Covid-19.

Ngoài ra còn có những lo ngại về việc “vượt quyền”. Các nhà hoạch định chính sách tiền tệ bị chỉ trích sử dụng quyền tự chủ để định hình cách tiếp cận quốc gia đối với những vấn đề lẽ ra thuộc thẩm quyền của quốc hội và Chính phủ như môi trường, công bằng xã hội hay chính sách đối ngoại.

Các chính trị gia có thể khẳng định họ ủng hộ tính độc lập của Ngân hàng Trung ương nhưng đồng thời lại muốn thu hẹp phạm vi hành động: Họ có thể làm gì, làm như thế nào và vào thời điểm nào.

Dù vậy, lập luận ủng hộ quyền tự do trong thực thi chính sách chưa bao giờ mạnh mẽ hơn lúc này.

Khả năng ra quyết định nhanh và dứt khoát của Ngân hàng Trung ương, đặc biệt khi các cơ quan khác của nhà nước không xử lý kịp thời, là yếu tố rất quan trọng để ổn định nền kinh tế trong bối cảnh làn sóng dân túy đang gia tăng - khi nhiều lực lượng chính trị muốn siết chặt quyền kiểm soát đối với mọi thiết chế ngoài tầm ảnh hưởng của họ.

Tại Mỹ, Tổng thống Donald Trump muốn có tiếng nói trong chính sách tiền tệ. Ở Anh, Thủ tướng mới Andy Burnham từng cho rằng đất nước đang phụ thuộc vào thị trường trái phiếu -một lời chỉ trích ngầm đối với Ngân hàng Trung ương Anh (BOE).

Trong khi đó, lực lượng chống hệ thống do Nigel Farage dẫn dắt cũng nhắm vào BOE.

Những người hoài nghi Euro phản đối quyền lực rộng lớn của Ngân hàng Trung ương châu Âu; các ứng viên cực hữu muốn chính sách phản ánh ưu tiên địa phương hơn là lợi ích toàn khu vực. Ngay cả những Chính phủ ôn hòa cũng tìm cách hạn chế vai trò của Ngân hàng Trung ương, như trường hợp New Zealand cắt giảm ngân sách và trách nhiệm của Ngân hàng Trung ương nước này.

Đó là biểu hiện của chủ nghĩa cơ hội ở mức tệ nhất. Nếu Ngân hàng Trung ương trở nên lệ thuộc vào chính trị, kỳ vọng lạm phát sẽ mất neo, lãi suất biến động mạnh hơn và niềm tin của nhà đầu tư suy yếu.

Lịch sử đã cho thấy hậu quả của việc thiếu độc lập: Thập niên 1970 chứng kiến suy thoái xen kẽ với lạm phát tăng vọt. Tại Anh, lãi suất từng thay đổi chóng mặt - thậm chí trong vòng 24 giờ - trước khi Chính phủ buộc phải trao quyền kiểm soát cho Ngân hàng Trung ương.

Tuy nhiên, Ngân hàng Trung ương cũng không thể đứng ngoài trách nhiệm giải trình. Họ nhận nhiệm vụ từ Quốc hội; tính độc lập không phải là điều hiển nhiên mà phải được xây dựng.

Để có thể linh hoạt và thực hiện tốt vai trò - đặc biệt là duy trì ổn định giá cả - họ cần sự hiểu biết, niềm tin và ủng hộ từ công chúng. Điều đó đồng nghĩa với việc chấp nhận các cuộc rà soát thường xuyên.

Những đánh giá gần đây đã chỉ ra nhiều hạn chế.

Cuộc đánh giá dự báo của BOE do cựu Chủ tịch Fed Ben Bernanke thực hiện năm 2024 là một ví dụ, khi chỉ ra nhiều điểm yếu trong dự báo và truyền thông.

Báo cáo cải cách năm 2023 đối với Ngân hàng Dự trữ Australia cũng kết luận tổ chức này quá khép kín và cần cải thiện khả năng truyền đạt với công chúng. Ngân hàng Trung ương Canada cũng định kỳ rà soát nhiệm vụ mỗi 5 năm.

Việc chấp nhận những đánh giá như vậy - trong khi vẫn giữ vững chức năng cốt lõi - là chìa khóa để duy trì tính độc lập trong thế kỷ 21.

Nếu phải thiết kế lại hệ thống tiền tệ từ đầu, nó sẽ mang nhiều đặc điểm của các Ngân hàng Trung ương tốt nhất hiện nay: Quyền tự chủ cao trong việc thực thi mục tiêu do cơ quan lập pháp giao, mục tiêu rõ ràng được điều chỉnh định kỳ, và khả năng hành động khẩn cấp trong khủng hoảng - giống như “kinh tế thời chiến”.

Điều cần thiết là đạt được sự đồng thuận về vai trò, giới hạn và điều kiện để mở rộng quyền lực của họ trong tình huống khẩn cấp. Như Chủ tịch Ngân hàng Trung ương châu Âu Christine Lagarde từng nói, thách thức hiện nay không chỉ là duy trì độc lập pháp lý mà còn là giữ vững uy tín - yếu tố cốt lõi để thực thi quyền lực đó.

Hơn bao giờ hết, nền kinh tế cần những nhà hoạch định chính sách có uy tín. Các cú sốc lạm phát có thể xảy ra thường xuyên hơn, trong khi nhà đầu tư ngày càng lo ngại về việc Chính phủ không có chiến lược kiểm soát thâm hụt ngân sách.

Nỗi lo là Ngân hàng Trung ương sẽ bị buộc phải hỗ trợ trực tiếp cho việc vay nợ của Chính phủ - tức “tiền tệ hóa nợ” - điều vốn chỉ được chấp nhận trong tình huống khẩn cấp.

Những lo ngại này đã phản ánh trên thị trường trái phiếu toàn cầu khi lợi suất tăng mạnh, kéo theo chi phí vay mượn cao hơn cho cả chính phủ, doanh nghiệp và người tiêu dùng.

Trước khi tính độc lập trở nên phổ biến vào thập niên 1990, nhiều nền kinh tế chịu sự điều hành trực tiếp của Chính phủ và liên tục trải qua các chu kỳ tăng trưởng nóng rồi suy thoái đau đớn. Việc trao quyền cho Ngân hàng Trung ương không nhằm loại bỏ hoàn toàn biến động, mà để làm dịu chúng và xử lý hậu quả khi khủng hoảng xảy ra.

Theo Andy Haldane, cựu Kinh tế trưởng BOE, giai đoạn đỉnh cao là từ sau thành công của Volcker đến trước khủng hoảng tài chính toàn cầu nhưng niềm tin của công chúng và giới chính trị đã dần bị bào mòn.

Cuộc khủng hoảng tài chính và đại dịch đã làm mờ ranh giới giữa chính sách tài khóa và tiền tệ.

Đến cuối năm 2021, Fed, ECB, BOE và Ngân hàng Trung ương Nhật Bản đã mua tổng cộng khoảng 57.000 tỷ USD tài sản, chủ yếu là nợ công - so với khoảng 10.000 tỷ USD trong thập kỷ trước khủng hoảng Lehman Brothers năm 2008.

Mục tiêu là hỗ trợ hệ thống tài chính bằng cách bơm thanh khoản và kéo giảm lãi suất dài hạn khi lãi suất ngắn hạn đã gần về 0. Tuy nhiên, điều này cũng khiến họ gắn chặt hơn với chính sách tài khóa và khó rút lại kích thích.

Chính Volcker cũng hiểu rõ giới hạn của mình. Ông từng nói Fed phải độc lập với lợi ích chính trị cục bộ, nhưng không thể hành động vượt quá những gì công chúng có thể hiểu - nếu không, sự độc lập đó sẽ không tồn tại lâu dài.

Hiện nay, Bộ trưởng Tài chính Mỹ Scott Bessent cho rằng Fed đã “vượt nhiệm vụ”, ôm đồm quá nhiều chức năng, quá tin vào mô hình và trở thành một bộ máy cồng kềnh. Tân Chủ tịch Fed Kevin Warsh cũng có quan điểm tương tự, cho rằng Ngân hàng Trung ương đã xa rời nhiệm vụ kiểm soát lạm phát và lấn sang các lĩnh vực như chính sách đối ngoại, bất bình đẳng hay biến đổi khí hậu.

Những chỉ trích này có phần đúng, nhưng cũng mang tính phục vụ lợi ích riêng. Trong nhiều trường hợp, chính các cơ quan nhà nước khác đã thúc đẩy Ngân hàng Trung ương can thiệp vào những lĩnh vực “nhạy cảm” khi cần hành động chưa từng có tiền lệ.

Không ít chỉ trích mang màu sắc ý thức hệ hoặc chỉ nhằm lật lại các quyết định mà giới lập pháp không đồng tình. Điều đó tạo ra vòng luẩn quẩn đối đầu và cái giá phải trả là quá lớn.

Lịch sử cho thấy, khi không bị bó buộc quá mức, Ngân hàng Trung ương có thể phục vụ lợi ích quốc gia một cách linh hoạt: Các ngân hàng ở Amsterdam cấp vốn cho Công ty Đông Ấn Hà Lan, thậm chí sở hữu cả gia súc, hãng hàng không và tham gia hoạt động ngoại giao; hay BOE cấp nguồn tiền cho chiến sự...

Việc định giá đồng tiền là một trong những chức năng cốt lõi của nhà nước, nhưng không phải là tất cả những gì Ngân hàng Trung ương phải làm.

Trong thế kỷ 21, nền kinh tế toàn cầu đối mặt với những thách thức lớn. Các nhà hoạch định chính sách cần nhiệm vụ rõ ràng, được công chúng ủng hộ, để hành động nhanh chóng - đôi khi quyết liệt. Họ cần truyền thông minh bạch, phối hợp hiệu quả và không phải đối mặt với những chỉ trích thiếu công bằng khi mắc sai lầm.

Họ được trao nhiệm vụ bởi đại diện của người dân. Hãy để họ thực hiện công việc của mình.